Denne rapport udgør anden del af Justitias undersøgelse af kommunernes behandling af underretninger om børn og unge, der lever med vold i hjemmet (Del I). Undersøgelsen bygger på kvalitative interviews med børne- og ungerådgivere samt analyser af sagsakter, suppleret af juridiske kilder. Fokus er på de professionelle skøn, der udøves, når kommunale myndigheder vurderer underretninger – særligt i sager med mistanke om vold og overgreb. Rapporten fremhæver blandt andet forskellige praksisser for akutvurderinger, vanskeligheder ved afdækningen af psykisk vold, dilemmaer i samarbejdet mellem børne- og ungerådgiverne og andre myndigheder samt forskellige praksisser for inddragelse ved direkte og indirekte kontakt med børn og unge.
Børne- og ungerådgivernes skønsudøvelse i forbindelse med den praktiske vurdering af underretninger har mange dimensioner. Blandt skønnets dimensioner er såkaldte heuristiske strategier væsentlige, fordi de udgør de mere uhåndgribelige dele af beslutningsprocessen, og kommer til udtryk som vaner eller tommelfingerregler, eller andre mentale genveje, der vejleder børne- og ungerådgivernes beslutninger i komplekse situationer. Sådanne strategier er helt centrale for at kunne forstå det professionelle skøn, og er i mange tilfælde hensigtsmæssige og inden for lovens rammer. Der opstår dog udfordringer, når heuristiske strategier præger skønnet i en sådan grad, at der opstår uofficielle afskæringsregler, at nogle oplysninger tillægges en uforholdsmæssigt stor betydning sammenholdt med andre oplysninger, eller at nogle oplysninger slet ikke indsamles, fordi de på forhånd antages at være uvæsentlige eller uopnåelige.
Behandlingen af underretninger kompliceres yderligere af, at der ofte kommer flere modstridende hensyn til udtryk i vurderingsprocessen, herunder særligt hensynet til barnets bedste over for hensynet til forældrene. Disse hensyn kan blive modsatrettede, fordi forældre ofte kan have en anden opfattelse end kommunen af, hvad der er til barnets bedste. Det kommer i yderste konsekvens til udtryk, hvis kommunen vurderer, at der er grundlag for, at barnet eller den unge skal anbringes uden for hjemmet, og forældrene ikke er enige. Det kan dog også ses i forbindelse med kommunens forslag til indsatser, som forældrene ikke nødvendigvis ønsker at samarbejde om.
Udfordringer
I rapporten identificeres en række omstændigheder og udfordringer ved kommunernes behandling af underretninger, der har betydning for muligheden for at sikre børn og unge den rette støtte i tide. Her kan blandt andet nævnes omstændigheder/udfordringer ved:
De forskellige former for underretninger
Samarbejdet mellem myndigheder
-
Samarbejdet med politiet kan indebære en række faglige dilemmaer, idet børne- og ungerådgiverne og politiet forfølger hver deres målsætning (støtte overfor straf), som ikke nødvendigvis deles af den anden part og derfor ikke vækker en fælles interesse hos begge parter trods samarbejdsrelationen.
- Samarbejdet med frontpersonale beskrives som værende udfordret af frontpersonalets berøringsangst i forhold til at undersøge og udfolde barnets/den unges konkrete oplevelser, hvilket kan føre til mangelfulde underretninger og i nogle tilfælde grundløse underretninger.
Sagsskridt
Inddragelse af børn og unge samt forældre
-
Særreglerne om inddragelse i underretningssager i barnets lov § 137, stk. 2-4, risikerer at betyde, at børn og unge ikke sikres samme grad af inddragelse i underretningssager, som de er sikret ved retten til løbende inddragelse i barnets lov § 5, stk. 3 og 4, jf. stk. 2.
- Inddragelse ved indirekte kontakt mangler metodisk transparens, herunder manglende beskrivelser af, hvordan observationer af barnet eller den unge tolkes i relation til inddragelseskravet i barnets lov, hvilket kan udfordre kvalitetssikring og tilstrækkelig dokumentation for tilvejebringelsen af barnet eller den unges holdninger og synspunkter.
- Inddragelse af søskende til det underrettede barn eller den unge er præget af stor skønsmæssig variation i praksis. Det primære formål ses snarere at være at be- eller afkræfte det underrettede barns udsagn end en egentlig screening af det underrettede barns søskendes eventuelle støttebehov. Det kan medføre risiko for, at søskende bliver overset.
- Inddragelse af forældre opleves af børne- og ungerådgiverne som en vigtig, men til tider udfordrende del af arbejdet med at sikre den rette støtte i tide til børn og unge i udsatte positioner.
Anbefalinger
TEMA 1: Styrket inddragelse af de berørte børn og unge
Behov for at tydeliggøre børns og unges stemmer i afgørelser og beslutninger
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist, at der i praksis opstår udfordringer med at overholde barnets lovs regler om inddragelse af børn og unge. Dette kan risikere at betyde, at børn og unges ret til indflydelse på alle forhold, der vedrører dem, snarere bliver en formalitet end en reel rettighed. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre, at børn og unges ret til indflydelse efter barnets lov § 5, stk. 2, er en reel rettighed. Dette kan ske ved at indsætte et begrundelseskrav i barnets lov § 5, stk. 2, således at det i begrundelsen for alle beslutninger og afgørelser, der vedrører et barn eller en ung, tydeligt fremgår, hvilke holdninger og synspunkter barnet eller den unge løbende har givet udtryk for. Dette vil kunne bidrage til at sikre, at der altid reflekteres over, hvorfor barnets eller den unges holdninger og synspunkter følges/ikke følges, således at børns og unges ret til indflydelse efter barnets lov § 5, stk. 2, styrkes. En lignende anbefaling er tidligere fremsat af lektor Anne Mørk fra Aalborg Universitet. |
Utilstrækkelig inddragelse af børn og unge i underret-ningssager
|
|
| Udfordring: Justitias analyse af barnets lovs regler for inddragelse af det underrettede barn eller den unge, har vist at særbestemmelserne i barnets lov § 137, stk. 3 og 4, om inddragelse af børn og unge i underretningssager ikke sikrer den samme grad af inddragelse som den generelle bestemmelse om børns og unges ret til løbende inddragelse i barnets lov § 5, stk. 2-4. |
Anbefaling: Socialministeren skal sørge for, at ordlyden af barnets lov § 137 præciseres i overensstemmelse med ordlyden i barnets lov § 5 med henblik på at sikre den samme grad af løbende inddragelse af barnets eller den unges holdninger og synspunkter i underretningssager. |
Variation i kvaliteten af inddragelse ved indirekte kontakt med børn og unge
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelse har vist en varierende kvalitet af den indirekte inddragelse. Det skyldes blandt andet, at den indirekte ind-dragelse anvendes for mekanisk og uden refleksion over, hvordan metoden er til-strækkelig til at sikre barnets og den unges ret til indflydelse, når det vurderes, at barnet eller den unge ikke kan inddrages ved direkte kontakt. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre, at der på tværs af kommuner anvendes tilstrække-lige indirekte inddragelsesmetoder til at tilvejebringe barnets eller den unges holdninger og synspunkter i overens-stemmelse med barnets lov § 5 stk. 4, 2. pkt., jf. stk. 2. |
Manglende opmærksomhed på søskende til underrettede børn og unge
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist en variation i hyppigheden af og formålet med inddragelse af søskende til det underrettede barn eller den unge. Hvis det underrettede barn eller den unge anbringes, stiller barnets lov krav om børnefaglig undersøgelse af det underrettede barns eller den unges søskende, der er under 15 år. Hvis det underrettede barns eller den unges støttebehov undersøges eller afdækkes, beror det alene på en skønsmæssig vurdering, om det underrettede barns eller den unges søskendes støttebehov tillige skal undersøges eller afdækkes. Ifølge Justitias undersøgelser fører dette i praksis til, at inddragelsen af søskende primært har til formål at be- eller afkræfte det underrettede barns eller den unges udsagn end en egentlig screening af det underrettede barns eller den unges søskendes eventuelle støttebehov. Herved risikeres det, at nogle børns og unges støttebehov bliver overset. |
Anbefaling 1: Socialministeren skal tage initiativ til at ændre aldersgrænsen i barnets lov § 21, stk. 2, således bestemmelsen finder anvendelse på søskende i husstanden under 18 år.Anbefaling 2: Socialmisteren skal tage initiativ til obligatoriske screeninger af det underrettede barns eller den unges søskendes støttebehov i de tilfælde, hvor der kan være tale om overgreb fra forældremyndighedsindehavernes side. Dette kan ske ved at indsætte et stk. 4 i barnets lov § 18 med følgende ordlyd: ”Viser vurderingen efter stk. 1, at der kan være tale om overgreb mod et barn eller en ung fra forældrenes side, har kommunalbestyrelsen pligt til at foretage en screening af støttebehovet hos eventuelle andre børn eller unge i familien i overensstemmelse med stk. 1.” |
TEMA 2: Bedre mellemkommunalt samarbejde og klar ansvarsfordeling
Utilstrækkelig kvalitet i mellemkommunale underretninger og sagsmateriale
|
|
| Udfordring: Ved mellemkommunale underretninger skal der ifølge barnets lov § 132, stk. 2, oversendes ”nødvendigt og relevant sagsmateriale”. Denne afgrænsning fører efter Justitias undersøgelser i praksis til udvalgte fremstillinger af sagens omstændigheder fremfor en faktuel gengivelse heraf. Det udfordrer behandlingen af mellemkommunale underretninger for tilflytningskommunen, når fraflytningskommunen ikke medsender deres lovpligtige foreløbige vurdering. Flere børne- og ungerådgivere oplever desuden, at selve den mellemkommunale underretning ikke er udfyldt, hvilket også udfordrer tilflytterkommunens rettidige behandling af underretningen. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre:
- At en mellemkommunal underretning altid udfyldes i tillæg til overbringelsen af sagens akter, jf. barnets lov § 132, stk. 1.
- At fraflytningskommunen altid oversender en opsummering af de relevante vurderinger, som fraflytningskommunen har foretaget i sagen, jf. barnets lov § 132, stk. 2.
- At fraflytningskommunen i sin opsummering efter barnets lov § 132, stk. 2, tillige forpligtes til at forholde sig til sin vurdering af det oversendte sagsmateriales relevans og nødvendighed.
- At fraflytningskommunen og tilflytningskommunen forpligtes til altid at afholde et overdragelsesmøde (eventuelt telefonisk/digitalt) på tidspunktet for afsendelse af en mellemkommunal underretning.
|
Manglende kompatibilitet mellem kommunale sagsbehand-lingssystemer
|
|
| Udfordring: Manglende kompatibilitet mellem kommunernes sagsbehandlingssystemer kan i nogle tilfælde forlænge overleveringsperioden ved mellemkommunale underretninger. Dette kan nødvendiggøre et manuelt udtræk af sagsakter og omdannelse til pdf.-filer, og kan føre til en praksis i strid med barnets lov § 132, stk. 2, hvor alle de nødvendige og relevante sagsakter ikke oversendes. Dette skaber et mindre komplet overblik over sagen for tilflytningskommunen. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre, at de sagsbehandlingssystemer som anvendes på det sociale område, skal være designet således, at kommunerne uanset udbyder kan viderebringe sagsmateriale ved få og enkle kommandoer mellem sig. |
Uklarhed omkring fravigelse af samtykkekrav ved mellem-kommunale underretninger
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist, at der i praksis kan opstå tvivl om, hvornår en fraflytningskommune ved en mellemkommunal underretning må oversende det nødvendige og relevante sagsmateriale til tilflytningskommunen uden forældremyndighedsindehavernes eller de kommende forældres samtykke. Dette fremgår ikke udtrykkeligt af hverken lov om retssikkerhed og administration på det sociale område § 11 c eller af barnets lov § 132, stk. 2, men alene af forarbejderne til barnets lov § 132, stk. 2, der henviser til, at dette kan ske med hjemmel i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område § 11 c. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre, at der ikke opstår denne fortolkningsmæssige uklarhed. Dette kan for eksempel ske ved at ændre ordlyden af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område § 11 c, således at det, som forudsat i forarbejderne til barnets lov § 132, stk. 2, fremstår klart, at samtykkekravet efter lov om retssikkerhed og administration § 11 a, stk. 1 og 6, kan fraviges ved oversendelse af det nødvendige og relevante sagsmateriale i forbindelse med mellemkommunale underretninger. |
Uklarhed om handlekommuneansvar ved støtte til børn og unge
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist, at regule-ringen af handlekommuneansvaret i § 9 a i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område – i strid med regulerin-gens formål – bidrager til usikkerhed om, hvilken kommune der har ansvaret for at yde støtte til børn og unge. Dette skaber risiko for, at børn og unge ikke får den ret-te støtte i tide. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre, at reguleringen af handlekommuneansvaret i § 9 a i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område ikke giver anledning til tvivl om, hvilken kommune der har handlekommuneansvaret for børn og unge. |
TEMA 3: Klarhed om kriterier, definitioner og begreber
Uensartede definitioner og manglende viden om psykisk vold
|
|
| Udfordring: Justitias underretningsrapport del 1 og 2 har vist, at uensartede definitioner af psykisk vold i lovgivning og kommunale beredskabsplaner bidrager til manglende ensartethed i afdækningen af psykisk vold mod børn og unge. Rapporterne har desuden vist, at der generelt mangler viden om psykisk vold sammenlignet med fysisk vold, hvilket udfordrer afdækningen af psykisk vold mod børn og unge og skaber betydelige barrierer for en effektiv indsats. |
Anbefaling: I regi af Socialministeriet skal der igangsættes et arbejde med at definere, hvordan psykisk vold mod børn og unge skal forstås på det sociale område. Det skal i den forbindelse undersøges, hvordan psykisk vold mod børn og unge i underretningssager i højere grad kan afdækkes effektivt. En lignende anbefaling er tidligere fremsat af arbejdsgruppen om vold mod børn. |
Manglende rammesætning af vidensniveau og tidsramme for underretninger
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelse har vist, at den almindelige og den skærpede underretningspligts manglende rammesætning af vidensniveau og tidsramme skaber udfordringer. For så vidt angår den skærpede underretningspligt, er der blandt andet observeret flere forskellige momenter/kriterier, som indgår i vurderingerne af, hvornår underretninger skal afsendes, herunder ledelsesgodkendelse og ferier. Dette risikerer at undergrave lovens intention om tidligst mulig indsats. |
Anbefaling: Socialministeren skal overfor alle personer, der er omfattet af den skærpede underretningspligt i barnets lov § 133 og den almindelige underretningspligt i barnets lov § 135, præcisere vigtigheden af både at prioritere hurtig opnåelse af det nødvendige vidensniveau for underretningspligternes indtræden og hurtig afsendelse af underretningen. Det bør i den forbindelse også præciseres at tidspunktet, hvor det nødvendige vidensniveau opnås, er sammenfaldende med tidspunktet for afsendelsen af underretningen. |
Tvivl om sagsskridt ved modtagelsen af en underretning
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist, at der i praksis kan opstå tvivl om, hvilke sagsskridt kommunerne er forpligtede til at foretage ved modtagelsen af en underretning. Der er behov for at tydeliggøre, at kommunerne ved modtagelsen af en underretning skal foretage en screening i overensstemmelse med barnets lov § 18. |
Anbefaling: Socialministeren skal tage initiativ til at præcisere barnets lov § 136, stk. 1, 1. pkt., så bestemmelsen får følgende ordlyd: ”Kommunalbestyrelsen skal sikre, at der iværksættes en rettidig og systematisk vurdering af alle underretninger efter §§ 132, 133 og 135 med henblik på at afklare, om barnet eller den unge har behov for særlig støtte, jf. barnets lov § 18.” Ministeren skal endvidere tage initiativ til at præcisere barnets lov § 137, stk. 1, 1. pkt., så bestemmelsen får følgende ordlyd: ”Når kommunalbestyrelsen modtager en underretning om et barn eller en ung, over for hvem kommunalbestyrelsen allerede har iværksat støttende indsatser efter § 32, anbringelse efter §§ 46, 47 eller 67 i denne lov eller foranstaltninger efter lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet, skal kommunalbestyrelsen genvurdere sagen, jf. barnets lov § 18.”Alternativt kan det overvejes at indarbejde bestemmelserne om behandlingen af underretninger i barnets lov §§ 136 og 137, i starten af barnets lov med henblik på at sikre, at der er ét sagsflow omhandlende screening, herunder underretningsvurdering, akutvurdering og genbehandling. |
Uklare kriterier for vurdering af underretningers akuthedsgrad
|
|
| Udfordring: Barnets lov § 136, stk. 2, og dennes retsgrundlag indeholder alene en overordnet ramme for den lovpligtige 24-timers akutvurdering. Der overlades derfor et bredt skøn til kommunerne. Ifølge Justitias undersøgelser, har dette resulteret i forskellig praksis afhængig af sagsbehandler, herunder strategier baseret på tommelfingerregler, der ikke altid er hensigtsmæssige. |
Anbefaling: Socialministeren skal sørge for, at kommunernes skriftlige beredskaber efter barnets lovs § 15, stk. 2, på ensartet måde angiver, hvilke momenter/kriterier der som minimum bør være opmærksomhed på ved akutvurderinger efter barnets lovs § 136, stk. 2. Det skal dog uanset sikres, at børne- og ungerådgiverne altid er opmærksomme på, om der er yderligere ud over de angivet momenter/kriterier, der giver anledning til at højne akuthedsgraden. Dette skal sikre, at sager, der ikke indeholder typiske momenter, ikke overses. Det bør i den forbindelse tillige overvejes, om der er behov for mere generelt at fastsætte akutvurderingskriterier, som skal anvendes på tværs af kommuner. Sidstnævnte forudsætter at der igangsættes et nærmere arbejde herom. |
Behov for afklaring af begreber og mulig gennemskrivning af barnets lov
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser viser behov for at skabe klarhed om betydningen af begreberne i barnets lov samt hvordan barnets lov skal fortolkes i sammenhæng med hvad der i øvrigt gælder på børneområdet, herunder de almindelige forvaltningsretlige regler og FN’s Børnekonvention. Den manglende klarhed udfordrer behandlingen af underretninger i praksis. |
Anbefaling: Regeringen skal nedsætte en børneretskommission eller et ekspertudvalg med bred faglighed, som til gavn for børne- og ungerådgiverne, børnene, de unge og deres forældre kan afklare begrebsanvendelser i barnets lov i sammenhæng med, hvad der i øvrigt gælder på børneområdet, herunder de almindelige forvaltningsretlige regler og FN’s Børnekonvention. Det bør i den forbindelse også overvejes, om der er behov for en gennemskrivning af barnets lov, og om og hvordan FN’s Børnekonvention kan blive inkorporeret i dansk ret. En del af denne anbefaling er tidligere fremsat af professor (MSO) Trine Schultz, lektor Hanne Hartoft og lektor Anne Mørk fra Aalborg Universitet. |
TEMA 4: Bedre samarbejde på tværs af myndigheder
Samarbejdsudfordringer mellem børne- og ungerådgivere og politiet
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelse har vist, at børne- og ungerådgivernes samarbejde med politiet er præget af, at de forfølger hver deres målsætning (støtte overfor straf), hvilket afføder nogle faglige dilemmaer. Dette gælder særligt det etisk forsvarlige i at afholde en børnesamtale uden forældres tilstedeværelse og samtykke og efterfølgende sende barnet eller den unge hjem i en periode i forhåbning om, at de formår at hemmeligholde samtalen for deres forældre af hensyn til efterforskningen. Dette oplever børne- og ungerådgiverne eksempelvis kolliderer med hensynet til at sikre barnets bedste. |
Anbefaling: I regi af Justitsministeriet og Socialministeriet skal der igangsættes et arbejde, hvor det undersøges, hvordan hensynet til barnets bedste sikres, når barnet/den unge og familien er genstand for flere overlappende sagsforløb på tværs af politi og sociale myndigheder. En lignende anbefaling er tidligere fremsat af arbejdsgruppen om vold mod børn. |
TEMA 5: Gennemsigtighed og kvalitet i sagsbehandlingen
Manglende bevidsthed om anonymitetsregler ved underretninger
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelse har vist, at manglende bevidsthed om anonymitetsreglerne udfordrer behandlingen af underretninger. Dette skyldes, at en underretter, der ubevidst bryder sin anonymitet, kan frygte at blive genkendt af familien og af den grund trækker sig fra at oplyse sagen yderligere. Dette kan efterlade børne- og ungerådgiverne med for få oplysninger til at handle rettidigt. Dette har blandt andet ført til en praksis som er i strid med forvaltningsloven § 15 b. |
Anbefaling: Kommunerne skal sikre, at der ved telefoniske underretninger oplyses om reglerne for anonymitet. Oplysningen kan med fordel ske automatisk ved omstilling til den ansvarlige enhed. |
Manglende metodisk transparens i notater om forældres og børns og unges adfærd
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist, at observationer af forældres og børns og unges adfærd og følelsesmæssige reaktioner på mødet med kommunale myndigheder ofte beskrives i sagsmaterialet, men at notaterne ofte mangler metodisk transparens, herunder hvorfor disse notater er vurderet af betydning for sagen, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1. Dette kan udfordre de noterede observationers forståelighed og skabe risiko for bias. |
Anbefaling: Socialministeren skal sikre, at nedskrivning af gjorte observationer i notater efter offentlighedslovens § 13 stk. 1, i underretningssager ledsages af en vurdering af observationernes betydning for sagens bevismæssige grundlag. |
Behov for større fokus på børn og unge i udsatte positioner i socialrådgiveruddannelsen
|
|
| Udfordring: Justitias undersøgelser har vist, at der i praksis opstår tvivl om fortolkningen af den retlige ramme for behandling af underretninger, herunder hvad fortolkningen af den retlige ramme betyder for skønsudøvelsen. Flere af de adspurgte børne- og ungerådgivere efterspørger derfor også mere fokus på og vejledning i at arbejde med børn og unge både i uddannelses- og arbejdsregi. |
Anbefaling: Uddannelses- og Forskningsministeriet skal tage initiativ til at ændre bekendtgørelse nr. 766 af 24. juni 2011 om uddannelse til professionsbachelor som socialrådgiver, således at alle socialrådgiverstuderende skal modtage obligatorisk undervisning i anvendelsesorienteret jura, som har betydning for behandlingen af sager om børn og unge i udsatte positioner. Dette arbejde bør tages op i forbindelse med den kommende uddannelsesreform. |
