Rapport: Offentlighedslov og aktindsigt – brug for mere åbenhed

Justitias rapport ”Offentlighedslov og aktindsigt – brug for mere åbenhed” undersøger offentlighedslovens udvikling, anvendelse og konsekvenser for åbenhed i den offentlige forvaltning. Den analyserer lovens historiske baggrund, ændringerne der blev indført med 2013-loven, og hvordan disse har påvirket adgangen til aktindsigt. Gennem juridiske og empiriske undersøgelser belyser rapporten både myndighedernes praksis og journalisters oplevelser med lovens anvendelse. Derudover sammenlignes de danske regler med internationale standarder og praksis i andre nordiske lande.

Reglerne om aktindsigt må anses for at have fået en stigende betydning i lyset af den teknologiske og samfundsmæssige udvikling. Åbenhed og offentlighed er redskaber til at sikre en kvalificeret offentlig debat på faktuelt korrekt grundlag og styrker befolkningens tillid til, at offentlige myndigheder ikke skjuler vigtige forhold for borgerne.

Der er også anden lovgivning om aktindsigt og andre former for indsigt udenfor offentlighedsloven. Det har dog ikke været muligt inden for dette projekts rammer og funding at undersøge forholdet til sådanne regler i f.eks. forvaltningsloven og miljøoplysningsloven. I lyset af den nævnte ændrede samfundsmæssige og teknologiske virkelighed vil Justitia opfordre alle aktører til at bidrage til videre forskning og undersøgelser, herunder om tilstødende områder. Det er ligeledes Justitias håb, at rapporten vil anspore til fornyet fokus og offentlig debat om offentlighedsloven og om den optimale indretning af aktindsigtsreglerne.

Rapporten er blevet gennemlæst og kommenteret af fremtrædende eksperter fra universiteter og praksis inden udgivelse. Rapportens indhold og retspolitiske anbefalinger kan dog alene tilskrives Justitia.

• Offentlighedsloven fra 2013 medførte flere og mere intensive indskrænkninger, end det blev meldt ud af den daværende regering til Folketinget og befolkningen.
• Området er stærkt underprioriteret, bl.a. er Justitsministeriets officielle vejledning ikke blevet opdateret siden 2013.
• Antallet af aktindsigtsanmodninger ved ministerier har været støt stigende i flere år.
• Lange sagsbehandlingstider hos både ministerier og kommuner mv. er i strid med lovens forudsætninger og begrænser lovens effekt.
• Komplekse og skønsprægede regler skaber store variationer i myndighedernes håndtering af aktindsigt.
• Misforståelser om loven hos myndighederne gør adgangen til aktindsigt mere vanskelig og fører til juridisk tvivlsomme og forkerte afgørelser.
• Meroffentlighed anvendes sjældent, selvom det var forudsat at skulle føre til mere åbenhed ved lovændringen i 2013.
• Danmark halter efter de andre nordiske lande og har ikke tiltrådt Tromsøkonventionen.
• Journalister oplever lukkethedskultur og mangler tillid til myndighedernes brug af reglerne.
• Myndigheder møder ikke konsekvenser ved forsinkede eller forkerte afgørelser.
• Ny teknologi og forsøg med åbne postlister viser potentiale for større åbenhed og lettere sagsbehandling.

Justitia anbefaler:

• At det allerede nedsatte lovforberedende udvalg fortsætter deres arbejde med de problemstillinger, som de er nedsat til at varetage med henblik på en hurtig løsning af de allerede anerkendte problemer med aktindsigt i politiske processer og med
• At der sigtes efter, at de øvrige problemstillinger, som Justitia har identificeret, kan behandles sideløbende med det eksisterende udvalg, så der kan fremsættes et samlet lovforslag. Dette vil kræve nedsættelse af hurtigt arbejdende arbejdsgrupper med repræsentanter fra myndigheder, eksperter og interessenter.
• At der alternativt – hvis arbejdet med de øvrige identificerede problemstillinger ikke forventes at kunne færdiggøres sideløbende med det lovforberedende udvalg – først fremsættes et lovforslag baseret på det allerede iværksatte udvalgsarbejde. De øvrige identificerede problemstillinger kan derefter behandles i et nyt lovforberedende udvalg med henblik på fremsættelse af endnu et lovforslag om de problemstillinger, som Justitia og evt. andre aktører har fremsat.

Justitia anbefaler:

• At en kommende ændring af reglerne om aktindsigt i politiske beslutningsprocesser formuleres, så de skaber en reel større åbenhed samt at ministerbetjeningsreglens anvendelsesområde indskrænkes betydeligt ud fra objektive kriterier, der fremgår direkte af lovteksten for at sikre transparens og gennemskuelighed.
• At der ikke i praksis overlades myndighederne et for stort skøn til selv at vurdere, hvilke oplysninger de finder behov for at undtage for at beskytte den politiske
• At der sikres større muligheder for, at folketingsmindretal kan få indsigt i dokumenter, der tilgår en forligskreds, f.eks. ved en afskaffelse af
• At ekstraheringsreglerne medtænkes i reformen, f.eks. ved at sikre åbenhed om interne faglige vurderinger i endelig form i flest mulige dokumenter, samt at offentlighedslovens § 20 om lovgivningssager medtænkes, jf. anbefaling 4.
• At opsamlingsbestemmelsen i lovens 33, nr. 5, medtænkes, så afskaffelsen af andre undtagelsesbestemmelser i praksis ikke blot vil føre til, at oplysningerne herefter i øget grad undtages efter opsamlingsbestemmelsen.
• At ændringerne vedtages med en revisionsbestemmelse, samt at Folketingets Ombudsmand efter 2-3 år anmodes om at vurdere, om reglerne har skabt større åbenhed.

Justitia anbefaler:

• At der indføres en maksimal sagsbehandlingstid for aktindsigtsanmodninger på en måned, kombineret med, at myndighederne fortsat skal tilstræbe at færdiggøre sagerne hurtigere, jf. eksisterende regler. Fristen bør kun i helt særlige tilfælde, og hvor det er beskrevet i lovgivningen, kunne fraviges.
• At udtrykket ”snarest” i offentlighedslovens 36 ændres til ”uden ugrundet ophold” (som i Norge) eller ”straks ellers så snart det er muligt” (som i Sverige) for at indskærpe, at aktindsigtsanmodninger skal prioriteres før rutineopgaver.
• At de enkelte myndigheder pålægges at offentliggøre statistik for deres behandling af aktindsigtsanmodninger, herunder sagsbehandlingstider med fokus på de sager, hvor der har været særlig lang sagsbehandlingstid.
• At der i de enkelte myndigheder skal udpeges en person på ledelsesniveau, der har ansvaret for myndighedens aktindsigtsbehandling, og som skal inddrages i fristforlængelser.

Justitia anbefaler:

• At de indskrænkninger, der i 2013 blev indført i mulighederne for at få aktindsigt i lovgivningssager (§ 20) og i forretningsforhold (§ 30, 2) rulles tilbage, idet de blev indført gennem lovbemærkninger uden særlig fremhævelse, og derfor uden Folketingets og den offentlige debats opmærksomhed.

Justitia anbefaler:

• At den eksisterende ret til at få anonymiseret materiale, så det kan udleveres ved aktindsigt, der i dag kun fremgår i forarbejderne, indskrives direkte i lovens ordlyd, f.eks. i § 34.
• At anonymiseringsreglen henviser til den almindelige ressourceregel i lovens § 9, hvorved den særligt snævre ressourceregel for anonymisering ophæves.
• At det overvejes, om en ubetinget ret til anonymisering af materiale kun skal gælde for personer med særlig interesse (journalister, forskere og NGO’er).
• At der i tillæg til dette udvikles klarere regler for forskeres ret til adgang til myndighedernes materiale mod accept af fortrolighedsklausuler.

Justitia anbefaler:

• At kravet om ”få” kommandoer i de eksisterende dataudtræksregler ophæves, så der tidsmæssigt gælder samme ressourceregler som for aktindsigter.
• At der indføres en klar dialog- og vejledningspligt, så myndighederne er forpligtiget til at vejlede om, hvordan et dataudtræk vil kunne udføres.
• At myndighedernes journalregister omfattes af retten til dataudtræk.
• At det overvejes, om nogle af disse udvidelser af mulighederne for dataudtræk kun skal gælde for personer med særlig interesse (journalister, forskere og NGO’er).
• At kommunerne sikrer, at de lever op til de allerede gældende regler for indretning af IT-system og journalregistre.
• At der indføres klarere regler i offentlighedsloven om minimumskrav til IT-

Justitia anbefaler:

• At alle myndigheder forpligtes til at udpege en offentlighedsrådgiver, der internt i myndigheden rådgiver og overvåger overholdelsen af reglerne om aktindsigt og dataudtræk. I kommunerne vil denne forpligtelse f.eks. kunne varetages af en borgerrådgiver.
• At der indføres bøder for myndigheder, der groft tilsidesætter deres forpligtigelser efter offentlighedsloven, inspireret af de bødeordninger, der allerede i dag eksisterer for manglende efterlevelse af de databeskyttelsesretlige indsigtsregler.
• At der etableres en model for øget tilsyn, klagemuligheder og reaktionsmuligheder. Den præcise model for dette bør overvejes i lyset af vigtigheden af større offentlighed, men også i lyset af øvrige hensyn, herunder hensynet til den traditionelle model for ministerier i Danmark. Justitia har i den forbindelse opstillet tre mulige modeller, som er:
• MODEL 1. Grove tilsidesættelser af myndighedernes pligter efter offentlighedsloven skal kunne medføre bøder. På det kommunale plan vil Ankestyrelsen i forbindelse med en klagesag kunne foretage den indledningsvise prøvelse af, om der er sket sådanne grove overtrædelser og vurdere, om der er grundlag for at videresende til politiet. På det statslige niveau eksisterer ikke én tilsvarende klage- og tilsynsmyndighed. Her vil politiet ved behandling af borgernes anmeldelser kunne lægge vægt på praksis fra Folketingets Ombudsmand om, hvornår en tilsidesættelse af myndighedernes pligter er kritisabel.
• MODEL 2. Oprettelse af en særlig klage- og tilsynsmyndighed inspireret bl.a. af Ankestyrelsen og Datatilsynet. Aktindsigtstilsynet vil kunne behandle klager over både kommunale og statslige myndigheders sagsbehandling, vil kunne hjemvise sager, udstede bødeforlæg eller foretage politianmeldelse ved grove brud på offentlighedslovens pligter. Aktindsigtstilsynet vil dog ikke kunne overtage sagsbehandlingen.
• MODEL 3. Udvide kompetencerne for den i model 2 nævnte klage- og tilsynsmyndighed til også at kunne genvurdere sagen, herunder skønsmæssige vurderinger, og til at overtage sagsbehandlingen og udlevere dokumenterne til den aktindsigtssøgende. En sådan model vil imidlertid kræve, at klagemyndigheden besidder sagkundskab på tværs af mange områder, og vil derfor skulle overvejes nøje.

Justitia anbefaler:

• At myndighederne pålægges en pligt til at offentliggøre statistik om deres behandling af aktindsigter, herunder om sagsbehandlingstiden, meroffentlighed, antal aktindsigtsanmodninger, antal afslag mm.
• At der indføres krav om åbne postlister for ministeriernes departementer og evt. også for udvalgte styrelser.
• At udviklingen af en fælles database med søgefunktion i postlister, inspireret af den norske model, igangsættes.
• At der som led i næste digitaliseringsstrategi afsættes midler til at udvikle teknologiske løsninger, der kan effektivere aktindsigtsarbejde på tværs af myndigheder, herunder f.eks. brug af kunstig intelligens til at ekstrahere eller anonymisere.
• At det allerede ved oprettelsen af et nyt dokument vurderes, hvorvidt dokument vil kunne offentliggøres ved en aktindsigt.

Justitia anbefaler:

• At der indføres en systematisk praksis med opdatering af Justitsministeriets officielle vejledning til offentlighedsloven i lyset af ny praksis og opstået fortolkningstvivl.
• At Justitsministeriet opdaterer sin systematiske indhentning af viden fra myndigheder om, hvilke områder de oplever fortolkningstvivl om.
• At Offentlighedsportalen mere aktivt anvendes som et sted, hvor der er kommenterede sagsoversiger og vejledning, så sagsbehandlere og borgere let kan finde viden om reglernes fortolkning i lyset af ny praksis.
• At der laves en officiel oversigt over alle særlove, der undtager områder fra

Justitia anbefaler:

• At Danmark tiltræder Europarådets konvention om aktindsigt og i den forbindelse undersøger mulighederne for at tilpasse lovens opsamlingsbestemmelse, så denne ikke er i strid med konventionen.