Deltagerne ankom mellem kl. 8.30 og 9.00, hvor de blev budt på kaffe og mulighed for netværk. Stemningen var præget af forventning, da fagfolk, forskere og journalister samledes for at diskutere vigtige emner inden for offentlighedsloven.
Professor
Hanne Marie Motzfeldt fra Københavns Universitet og Justitias direktør
Birgitte Arent Eiriksson bød velkommen og takkede i den forbindelse også Politikens Fond og Dreyers Fond for at sponsorere Justitias rapport og arbejde med aktindsigt. De understregede vigtigheden af åbenhed i forvaltningen og behovet for at evaluere og forbedre den nuværende offentlighedslov.
Herefter tog dagens moderator, Poul Madsen, ordet og introducerede konferencens program. Han benyttede samtidig lejligheden til at takke bl.a. Jyllands-Postens Fond, der har støttet afholdelsen af konferencen.
Offentlighedsloven i dag og dens udfordringer
Professor Louise Halleskov fra Aarhus Universitet indledte konferencen med et oplæg om offentlighedslovens nuværende status og de udfordringer, den medfører. Hun påpegede, at loven fra 2013 har haft en negativ effekt på åbenheden i forvaltningen, bl.a. fordi meroffentlighedsprincippet anvendes mindre end oprindeligt forventet.
Halleskov understregede, at udgangspunktet i offentlighedsloven bør være gennemsigtighed, men at en kompleks underskov af undtagelser i praksis skaber lukkethed. De mange særregler gør det vanskeligt både for myndigheder og borgere at navigere korrekt i lovgivningen.
Særligt interessant var hendes beskrivelse af det krydspres, der opstår mellem ministerbetjeningsreglen, ekstraheringspligten og ressourcereglen – tre centrale bestemmelser, som ofte fører til uklare afgørelser og begrænset aktindsigt.
Hun afsluttede sit oplæg med at stille spørgsmålet: Skal man arbejde hen imod præcise og entydige faste regler, eller er det bedre at fokusere på bedre udformede skønsmæssige bestemmelser, der kan sikre en mere afbalanceret praksis?
Indsigt i ejendomsvurderingssystemet
DR’s undersøgende journalist Alexander Hecklen delte de udfordringer, han og hans kolleger har mødt i arbejdet med at afdække fejl og konsekvenser ved det nye ejendomsvurderingssystem. Gennem flere år har de forsøgt at få indsigt i det skandaleramte system, men gentagne gange er deres aktindsigtsanmodninger blevet afvist.
Særligt problematisk har det været, at myndighederne konsekvent har henvist til offentlighedslovens § 31, der beskytter statens sikkerhed og rigets forsvar. Hecklen satte spørgsmålstegn ved, om al information om ejendomsvurderingssystemet reelt kan falde ind under denne bestemmelse.
Han pegede på de bredere perspektiver ved problemstillingen: Hvad betyder det for fremtiden, når stadig større dele af den offentlige forvaltning bliver digitaliseret, automatiseret og baseret på kunstig intelligens? Hvis hele systemer kan undtages fra aktindsigt med henvisning til § 31, risikerer vi at stå i en situation, hvor borgernes problemer bliver umulige at undersøge.
Præsentation af Justitias nye rapport
Mikele Schultz-Knudsen, chefkonsulent hos Justitia, præsenterede organisationens nye rapport “Offentlighedslov og aktindsigt – brug for mere åbenhed“. Oplægget var struktureret omkring fem centrale problemstillinger, der eksisterer i dag:
- Lang sagsbehandlingstid
- For stor lukkethed om den politiske beslutningsproces
- For stor lukkethed om den administrative proces
- Ingen konsekvenser for myndigheder, der overtræder loven
- Manglende fokus på udvikling af området
Særlig interesse blandt tilhørerne vakte en model fra den norske forvaltning, som Schultz-Knudsen fremhævede. Der blev desuden diskuteret, hvordan øget åbenhed kan kombineres med færre ressourcer til aktindsigtsanmodninger – blandt andet ved at tænke offentlighed ind fra starten og allerede ved dokumentoprettelse vurdere, om det bør være offentligt tilgængeligt.
Se en samlet oversigt over Justitias anbefalinger nederst på siden.
Dansk Journalistforbund vil have mere åbenhed
DJ’s formand, Tine Johansen, gav journaliststandens perspektiv på offentlighedsloven. Med et glimt i øjet bemærkede hun, at loven måske ikke var klar til aktiv dødshjælp, men at der var behov for en langt mere gennemgribende forandring.
“Det er ikke nok at justere på offentlighedsloven – der skal et helt nyt tankesæt på bordet,” understregede hun.
Som et konkret løsningsforslag pegede hun på muligheden for at lade miljøoplysningslovens regler danne ramme for al offentlig aktindsigt, hvilket ville sikre en langt bredere og mere gennemskuelig adgang til information.
Aktindsigt og de modstridende hensyn
Bo Smith, tidligere departementschef i Beskæftigelsesministeriet, belyste de ofte vanskelige afvejninger mellem åbenhed og fortrolighed i embedsværket. Han pegede bl.a. på den udfordring, at øget aktindsigt kan føre til en utilsigtet konsekvens: at de væsentlige beslutninger flyttes fra ministerkontorerne og skriftlige processer til uformelle, mundtlige drøftelser i partikontorer og private sammenhænge.
Smith erklærede sig enig i størstedelen af Justitias anbefalinger – “9 ud af 10,” som han formulerede det – men advarede mod at udvande ministerbetjeningens forhandlingsrum i en sådan grad, at det hæmmer den politiske beslutningsproces. Han understregede dog, at der bør være bedre muligheder for aktindsigt i de faktuelle oplysninger og faglige vurderinger, der ligger til grund for ministerens beslutninger, så den offentlige debat kan bygge på et solidt informationsgrundlag.
Kan aktindsigt hjælpe os med at finde ud af, hvor meget vi skal bruge på minkerstatninger?
Theis Ehler Molin beskrev de udfordringer, han og hans kolleger ved Zetland har mødt i deres forsøg på at få aktindsigt i beslutningsgrundlaget for minkerstatningerne. De oplevede stor lukkethed gennem hele processen, og det store gennembrud i deres dækning, der førte til en Cavlingpris, kom ikke gennem aktindsigt, men i stedet via et læk.
Molin afsluttede sit oplæg med to markante spørgsmål:
- Skal det kun være de historier, som nogen har interesse i at lække, der skal komme ud af forhandlingsrummene?
- Kan efterfølgende adgang til dokumenter fra forhandlinger oplyse offentligheden uden at forstyrre processen – og samtidig skabe bedre politik?
Arbejdet i det lovforberedende udvalg om offentlighedsloven
Afdelingschef Anders Sparholt Jørgensen fra Justitsministeriet gav en opdatering om arbejdet i det lovforberedende udvalg om offentlighedsloven. Han forklarede, at udvalget primært fokuserer på de to omdiskuterede regler: ministerbetjeningsreglen og folketingspolitikerreglen.
Anders tilføjede, at det er vigtigt at tage højde for den danske forvaltningsmodel, hvor embedsværket traditionelt arbejder meget tæt på den politiske proces. Dette er en særegenhed ved Danmark, og derfor bør man overveje det i forbindelse med ændringer af lovgivningen.
Læs om de lovforberedende udvalg om ændring af offentlighedsloven.
Opsamling og afslutning
Konferencen afsluttedes med en opsummering af dagens vigtigste pointer og en refleksion over de udfordringer, offentlighedsloven står overfor i dagens samfund. De oplægsholdere, der havde delt deres perspektiver og erfaringer, understregede alle vigtigheden af at finde en balance mellem åbenhed og beskyttelse af fortrolige oplysninger, samtidig med at de understregede behovet for reformer, der kan styrke offentlighedens ret til indsigt i forvaltningen.
Der var bred enighed om at der skal skabes mere åbenhed. Det er tydeligt, at arbejdet med at finde løsninger på disse udfordringer kun er begyndt, men at konferencen har bidraget væsentligt til den fortsatte debat.
Læs Justitias rapport: Offentlighedslov og aktindsigt – brug for mere åbenhed
Anbefalinger fra rapporten
Nedenfor opsummeres Justitias anbefalinger på baggrund af undersøgelserne i rapporten. Disse anbefalinger – og baggrunden for dem – uddybes i kapitel 21, der indeholder en uddybende konklusion med rapportens fund og anbefalinger.
1. Udvid reformen af offentlighedsloven (processuel anbefaling)
Justitia anbefaler:
- At det allerede nedsatte lovforberedende udvalg fortsætter deres arbejde med de problemstillinger, som de er nedsat til at varetage med henblik på en hurtig løsning af de allerede anerkendte problemer med aktindsigt i politiske processer og med
- At der sigtes efter, at de øvrige problemstillinger, som Justitia har identificeret, kan behandles sideløbende med det eksisterende udvalg, så der kan fremsættes et samlet lovforslag. Dette vil kræve nedsættelse af hurtigt arbejdende arbejdsgrupper med repræsentanter fra myndigheder, eksperter og interessenter.
- At der alternativt – hvis arbejdet med de øvrige identificerede problemstillinger ikke forventes at kunne færdiggøres sideløbende med det lovforberedende udvalg – først fremsættes et lovforslag baseret på det allerede iværksatte udvalgsarbejde. De øvrige identificerede problemstillinger kan derefter behandles i et nyt lovforberedende udvalg med henblik på fremsættelse af endnu et lovforslag om de problemstillinger, som Justitia og evt. andre aktører har fremsat.
2. Udvid adgangen til aktindsigt i den politiske beslutningsproces
Justitia anbefaler:
- At en kommende ændring af reglerne om aktindsigt i politiske beslutningsprocesser formuleres, så de skaber en reel større åbenhed samt at ministerbetjeningsreglens anvendelsesområde indskrænkes betydeligt ud fra objektive kriterier, der fremgår direkte af lovteksten for at sikre transparens og gennemskuelighed.
- At der ikke i praksis overlades myndighederne et for stort skøn til selv at vurdere, hvilke oplysninger de finder behov for at undtage for at beskytte den politiske
- At der sikres større muligheder for, at folketingsmindretal kan få indsigt i dokumenter, der tilgår en forligskreds, f.eks. ved en afskaffelse af
- At ekstraheringsreglerne medtænkes i reformen, f.eks. ved at sikre åbenhed om interne faglige vurderinger i endelig form i flest mulige dokumenter, samt at offentlighedslovens § 20 om lovgivningssager medtænkes, jf. anbefaling 4.
- At opsamlingsbestemmelsen i lovens 33, nr. 5, medtænkes, så afskaffelsen af andre undtagelsesbestemmelser i praksis ikke blot vil føre til, at oplysningerne herefter i øget grad undtages efter opsamlingsbestemmelsen.
- At ændringerne vedtages med en revisionsbestemmelse, samt at Folketingets Ombudsmand efter 2-3 år anmodes om at vurdere, om reglerne har skabt større åbenhed.
3. Indfør maksimale sagsbehandlingstider og prioritering af området
Justitia anbefaler:
- At der indføres en maksimal sagsbehandlingstid for aktindsigtsanmodninger på en måned, kombineret med, at myndighederne fortsat skal tilstræbe at færdiggøre sagerne hurtigere, jf. eksisterende regler. Fristen bør kun i helt særlige tilfælde, og hvor det er beskrevet i lovgivningen, kunne fraviges.
- At udtrykket ”snarest” i offentlighedslovens 36 ændres til ”uden ugrundet ophold” (som i Norge) eller ”straks ellers så snart det er muligt” (som i Sverige) for at indskærpe, at aktindsigtsanmodninger skal prioriteres før rutineopgaver.
- At de enkelte myndigheder pålægges at offentliggøre statistik for deres behandling af aktindsigtsanmodninger, herunder sagsbehandlingstider med fokus på de sager, hvor der har været særlig lang sagsbehandlingstid.
- At der i de enkelte myndigheder skal udpeges en person på ledelsesniveau, der har ansvaret for myndighedens aktindsigtsbehandling, og som skal inddrages i fristforlængelser.
4. Rul skjulte indskrænkninger fra 2013 tilbage
Justitia anbefaler:
- At de indskrænkninger, der i 2013 blev indført i mulighederne for at få aktindsigt i lovgivningssager (§ 20) og i forretningsforhold (§ 30, 2) rulles tilbage, idet de blev indført gennem lovbemærkninger uden særlig fremhævelse, og derfor uden Folketingets og den offentlige debats opmærksomhed.
5. Lovfæst ret til anonymisering af materiale for forskere og journalister
Justitia anbefaler:
- At den eksisterende ret til at få anonymiseret materiale, så det kan udleveres ved aktindsigt, der i dag kun fremgår i forarbejderne, indskrives direkte i lovens ordlyd, f.eks. i § 34.
- At anonymiseringsreglen henviser til den almindelige ressourceregel i lovens § 9, hvorved den særligt snævre ressourceregel for anonymisering ophæves.
- At det overvejes, om en ubetinget ret til anonymisering af materiale kun skal gælde for personer med særlig interesse (journalister, forskere og NGO’er).
- At der i tillæg til dette udvikles klarere regler for forskeres ret til adgang til myndighedernes materiale mod accept af fortrolighedsklausuler.
6. Styrk reglerne om dataudtræk og IT-systemer
Justitia anbefaler:
- At kravet om ”få” kommandoer i de eksisterende dataudtræksregler ophæves, så der tidsmæssigt gælder samme ressourceregler som for aktindsigter.
- At der indføres en klar dialog- og vejledningspligt, så myndighederne er forpligtiget til at vejlede om, hvordan et dataudtræk vil kunne udføres.
- At myndighedernes journalregister omfattes af retten til dataudtræk.
- At det overvejes, om nogle af disse udvidelser af mulighederne for dataudtræk kun skal gælde for personer med særlig interesse (journalister, forskere og NGO’er).
- At kommunerne sikrer, at de lever op til de allerede gældende regler for indretning af IT-system og journalregistre.
- At der indføres klarere regler i offentlighedsloven om minimumskrav til IT-
7. Skab øget tilsyn og konsekvenser ved grove tilsidesættelser af reglerne om aktindsigt
Justitia anbefaler:
- At alle myndigheder forpligtes til at udpege en offentlighedsrådgiver, der internt i myndigheden rådgiver og overvåger overholdelsen af reglerne om aktindsigt og dataudtræk. I kommunerne vil denne forpligtelse f.eks. kunne varetages af en borgerrådgiver.
- At der indføres bøder for myndigheder, der groft tilsidesætter deres forpligtigelser efter offentlighedsloven, inspireret af de bødeordninger, der allerede i dag eksisterer for manglende efterlevelse af de databeskyttelsesretlige indsigtsregler.
- At der etableres en model for øget tilsyn, klagemuligheder og reaktionsmuligheder. Den præcise model for dette bør overvejes i lyset af vigtigheden af større offentlighed, men også i lyset af øvrige hensyn, herunder hensynet til den traditionelle model for ministerier i Danmark. Justitia har i den forbindelse opstillet tre mulige modeller, som er:
- MODEL 1. Grove tilsidesættelser af myndighedernes pligter efter offentlighedsloven skal kunne medføre bøder. På det kommunale plan vil Ankestyrelsen i forbindelse med en klagesag kunne foretage den indledningsvise prøvelse af, om der er sket sådanne grove overtrædelser og vurdere, om der er grundlag for at videresende til politiet. På det statslige niveau eksisterer ikke én tilsvarende klage- og tilsynsmyndighed. Her vil politiet ved behandling af borgernes anmeldelser kunne lægge vægt på praksis fra Folketingets Ombudsmand om, hvornår en tilsidesættelse af myndighedernes pligter er kritisabel.
- MODEL 2. Oprettelse af en særlig klage- og tilsynsmyndighed inspireret bl.a. af Ankestyrelsen og Datatilsynet. Aktindsigtstilsynet vil kunne behandle klager over både kommunale og statslige myndigheders sagsbehandling, vil kunne hjemvise sager, udstede bødeforlæg eller foretage politianmeldelse ved grove brud på offentlighedslovens pligter. Aktindsigtstilsynet vil dog ikke kunne overtage sagsbehandlingen.
- MODEL 3. Udvide kompetencerne for den i model 2 nævnte klage- og tilsynsmyndighed til også at kunne genvurdere sagen, herunder skønsmæssige vurderinger, og til at overtage sagsbehandlingen og udlevere dokumenterne til den aktindsigtssøgende. En sådan model vil imidlertid kræve, at klagemyndigheden besidder sagkundskab på tværs af mange områder, og vil derfor skulle overvejes nøje.
8. Skab aktiv meroffentlighed og åbne postlister gennem e-portal
Justitia anbefaler:
- At myndighederne pålægges en pligt til at offentliggøre statistik om deres behandling af aktindsigter, herunder om sagsbehandlingstiden, meroffentlighed, antal aktindsigtsanmodninger, antal afslag mm.
- At der indføres krav om åbne postlister for ministeriernes departementer og evt. også for udvalgte styrelser.
- At udviklingen af en fælles database med søgefunktion i postlister, inspireret af den norske model, igangsættes.
- At der som led i næste digitaliseringsstrategi afsættes midler til at udvikle teknologiske løsninger, der kan effektivere aktindsigtsarbejde på tværs af myndigheder, herunder f.eks. brug af kunstig intelligens til at ekstrahere eller anonymisere.
- At det allerede ved oprettelsen af et nyt dokument vurderes, hvorvidt dokument vil kunne offentliggøres ved en aktindsigt.
9. Skab kontinuerlig vejledning og viden om aktindsigt
Justitia anbefaler:
- At der indføres en systematisk praksis med opdatering af Justitsministeriets officielle vejledning til offentlighedsloven i lyset af ny praksis og opstået fortolkningstvivl.
- At Justitsministeriet opdaterer sin systematiske indhentning af viden fra myndigheder om, hvilke områder de oplever fortolkningstvivl om.
- At Offentlighedsportalen mere aktivt anvendes som et sted, hvor der er kommenterede sagsoversiger og vejledning, så sagsbehandlere og borgere let kan finde viden om reglernes fortolkning i lyset af ny praksis.
- At der laves en officiel oversigt over alle særlove, der undtager områder fra
10. Tiltræd Tromsøkonventionen
Justitia anbefaler:
- At Danmark tiltræder Europarådets konvention om aktindsigt og i den forbindelse undersøger mulighederne for at tilpasse lovens opsamlingsbestemmelse, så denne ikke er i strid med konventionen.
Professor Hanne Marie Motzfeldt fra Københavns Universitet og Justitias direktør Birgitte Arent Eiriksson bød velkommen og takkede i den forbindelse også Politikens Fond og Dreyers Fond for at sponsorere Justitias rapport og arbejde med aktindsigt. De understregede vigtigheden af åbenhed i forvaltningen og behovet for at evaluere og forbedre den nuværende offentlighedslov.
