Rapport: Kortlægning af rammerne for behandling af underretninger om vold mod børn

Rapporten undersøger kommunernes håndtering af underretninger om børn og unge, der lever med vold i hjemmet. Det er den første af tre delundersøgelser fra Justitia, der har til formål at forbedre metode og retssikkerhed ved vurdering af underretninger. Undersøgelsen analyserer de lovgivningsmæssige rammer, kommunale beredskabsplaner og de professionelle skøn, som børne- og ungerådgivere anvender ved modtagelse og behandling af underretninger i praksis. Rapporten fremhæver blandt andet udfordringer som stigende sagspres, uensartede definitioner af vold og overgreb samt betydningen af teknologisk støtte i sagsbehandlingen.

Hvad er en underretning?

En underretning er en henvendelse om bekymring for et barns trivsel og udvikling, og den kan både indgives af fagpersoner og private borgere, ligesom kommunerne kan være forpligtede til at underrette hinanden. Underretningspligten for fagfolk er skærpet, hvilket bl.a. betyder, at de kan straffes, hvis de undlader at underrette, når der må antages at være behov for særlig støtte. Der er ingen formkrav til underretninger, så længe oplysningerne i underretningen i øvrigt vedrører bekymring omkring et eller flere konkrete børn. Underretninger kan både indgives mundtligt og skriftligt. Underretninger kan desuden indgives anonymt.
Underretninger har til formål at gøre kommune og myndigheder opmærksomme på, at et barn eller en familie kan have behov for hjælp, og de forpligter kommunen til at undersøge, om der er et sådant behov, samt hvilken hjælp kommunen i så fald skal iværksætte. En underretning forpligter ikke i sig selv kommunen til at iværksætte indsatser, men forpligter kommunen til at forholde sig til underretterens bekymring og derefter foretage en rettidig og systematisk vurdering af, om barnets og familiens forhold bør undersøges nærmere.

Behandlingen af underretninger indebærer en kompliceret vurderingsproces. Der er blandt andet flere modstridende hensyn, som kommer til udtryk i vurderingsprocessen, herunder særligt hensynet til barnets bedste over for hensynet til forældrene og familien. Hensyn kan blive modsatrettede, fordi forældre og familie ofte kan have en anden opfattelse end kommunen af, hvad der er til barnets bedste. Det kommer i yderste konsekvens til udtryk, hvis kommunen vurderer, at der er grundlag for, at barnet skal anbringes uden for hjemmet, og forældrene ikke er enige. Det kan dog også ses i forbindelse med kommunens forslag til indsatser, som forældrene ikke nødvendigvis ønsker at samarbejde om.

Der er mange dimensioner i børne- og ungerådgivernes udøvelse af det professionelle skøn i forbindelse med vurderingen af underretninger. Her er eksempelvis heuristiske strategier og bias væsentlige elementer, fordi børne- og ungerådgiverne derved reducerer sagernes kompleksitet på en måde, der er vanskelig at dokumentere, og som kan være uhensigtsmæssig. Der er samtidig tale om et område, der er kendetegnet ved et stigende sagstryk og intensitet, men hvor der alligevel er stor mangel på viden. Det stigende sagstryk kommer blandt andet til udtryk ved, at kommunerne modtager et stigende antal underretninger hvert år.

Stigning i antallet af underretninger:

Antallet af underretninger er steget betydeligt fra 2015 til 2023, hvilket reflekterer øget opmærksomhed, men også stigende belastning på kommunale ressourcer.
Underretninger vedrørende vold er blandt de hyppigst registrerede med markant vækst de seneste år.
Antallet af anonyme underretninger har været stigende de seneste år, hvilket øger antallet af sager, som kan være vanskelige at oplyse.

I rapporten identificeres en række omstændigheder ved modtagelsen og behandlingen af underretninger i kommunerne, der kan have betydning for retssikkerheden. Her kan blandt andet nævnes:

Udfordringer i lovgivning og rammer:

Der anvendes ikke ensartede definitioner af begreberne ’vold’ og ’overgreb’ på tværs af retsområder eller på tværs af kommunalforvaltninger.
Reglerne om underretning sætter samlet set få konkrete rammer for, hvordan private borgere og personer i offentlig tjeneste eller hverv i praksis vurderer, hvornår de er forpligtet til at indsende en underretning til kommunen.
Det er ikke beskrevet, hvordan frontpersonale i praksis skelner mellem situationer, der udløser underretningspligt, og situationer der falder inden for eksempelvis folkeskolelovens regler og derfor kan afhjælpes med lokal støtte.
Kommunernes beredskabsplaner er afgørende for tidlig opsporing og behandling af voldssager, men der mangler ensartethed og overholdelse af reglen om regelmæssig opdatering.
Folketingets Ombudsmands praksis peger på et behov for bedre ressourceallokering og overholdelse af tidsfrister for at sikre barnets tarv i alle sager.
Ved en børnefaglig undersøgelse er der betydelige udfordringer med at overholde tidsfristen på 4 måneder i halvdelen af sagerne.
Der er forskellige fortolkninger af rækkevidden af forpligtelsen efter børnekonventionen til at høre børn og unge, som også kan spille en rolle i underretningssager.
De forvaltningsretlige regler indeholder nogle grundlæggende principper for udøvelsen af det professionelle skøn ved behandlingen af underretninger, men det er uklart, hvordan konkrete betingelser eller kriterier skal tillægges betydning.

Udfordringer i det professionelle skøn:

Børne- og ungerådgivere står over for komplekse vurderingsprocesser præget af mangelfulde oplysninger og modsatrettede hensyn.
Bias og heuristiske strategier spiller en rolle i vurderingsarbejdet og kan påvirke beslutningerne, men er vanskelige at synliggøre og reflektere over.
Brugen af kunstig intelligens som beslutningsstøtte ved behandlingen af underretninger har en række begrænsninger, som i sidste ende kan føre til forkerte afgørelser.

På denne baggrund fremsætter Justitia følgende anbefalinger:

Socialministeren skal igangsætte yderligere undersøgelser, herunder om det professionelle skøn og bidrag fra henholdsvis Ankestyrelsen og kommunerne på området.
Socialministeren skal tage initiativ til at videreudvikle det centrale sagsbehandlingsværktøj ICS.
Kunstig intelligens kan under de rette betingelser være en støtte i det professionelle skøn, men fagligheden og retssikkerheden skal sikres.
Det skal sikres, at personer med skærpet underretningspligt orienteres.
Det bør være nemmere at indhente supplerende oplysninger ved anonyme underretninger, da det kan være afgørende for at identificere vold og overgreb mod børn og unge.
Kommunikationen ved de mellemkommunale underretninger skal forbedres, så alle relevante oplysninger viderebringes.
Det skal sikres, at alle kommuner opdaterer deres beredskabsplaner minimum hvert fjerde år, som det fremgår af barnets lov § 15, stk. 2.
Der skal sikres en ensartet vurdering af underretninger i forhold til, hvordan vold og overgreb opfattes af sagsbehandlere på tværs af kommuner.

Anbefalingerne er nærmere uddybet i kapitel 10, hvor rapportens hovedkonklusion også fremgår.